Mungkinkah “Legislatif Heavy” Terjadi Di Indonesia

Politik

Pertanyaan yang dijadikan judul pada topik ini merupakan bentuk apresiasi terhadap lembaga legislatif. Jika legislatif itu kuat maka fungsi lembaga legislatif akan berjalan dengan efektif,  dengan demikian kekuasaan eksekutif yang besar dan luas akan terkontrol dengan baik, sehingga kemungkinan terjadinya Abuse Of Power dapat dihindari. Pada gilirannya aspirasi rakyat secara optimal dapat dilaksanakan oleh pemerintah, dan tujuan “kesejahteraan” akan terwujud.  Untuk menjawab pertanyaan di atas memang tidak mudah, perlu kajian yang cukup mendalam terhadap topik tersebut.         


Untuk itu, kajian mengenai lembaga legislatif tidak terlepas dari teori pembagian kekuasaan menurut “John Locke atau Montessque” yang sangat terkenal dengan teori ‘Trias Politika”. Dalam teori ini ada dua aspek penafsiran yaitu, pertama yang disebut “Separation of Power” dan yang kedua “Distribution of Power”. Konsep Separation of Power diartikan sebagai pemisahan secara tegas fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif.

Oleh karena lembaga politik tersebut menjalankan fungsinya masing-masing maka tidak terjadi overlapping dalam menjalankan fungsinya. Ketiga lembaga memiliki kekuasaan yang sama kuat dan tidak ada celah untuk saling mencampuri, sehingga akan terjadi keseimbangan dalam kekuasaan atau disebut “Balance of Power”. Adapun konsep “Distribution of Power” diartikan sebagai “Pembagian Kekuasaan”, penafsiran mengenai pembagian kekuasaan yaitu bahwa masing-masing lembaga politik mendapat porsi atau bobot tugas yang sama atau seimbang, atau juga mungkin pembagian kekuasaan tidak seimbang antara kekuasaan eksekutif, legislatif, yudikatif. Apabila dalam pembagian kekuasaan cenderung lembaga legislatif yang lebih  besar atau lebih kuat disebut “Legislatif Heavy”. Sedangkan apabila pembagian kekuasaan cenderung eksekutif yang lebih besar atau lebih kuat disebut “Eksekutif Heavy”.         

Terkait dengan hal di atas, apabila mencoba mengkaji konstitusi ketatanegaraan Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Dasar 1945 yang sudah diamandemen sebanyak 4 (empat) kali maka berdasarkan teori tersebut di atas, konstitusi kita tidak secara utuh mengikuti teori “Trias Politica”, tetapi lebih cenderung mengikuti konsep “Distribution of Power”. Pembagian kekuasaan ketiga lembaga politik tersebut terdapat celah untuk saling bekerja sama. Seperti misalnya, kerjasama antara legislatif dan eksekutif dalam hal penetapan setiap RUU, sebelum mendapatkan ketetapan dibahas secara bersama-sama. Contoh yang lain misalnya dalam penyusunan RUU APBN DPR memiliki kewenangan membahas dan memberikan persetujuan sampai dengan satuan tiga usulan RUUAPBN dari pemerintah.         

Pembahasan mengenai “Legislatif Heavy” atau “Eksekutif Heavy” tidak terlepas dengan sistem pemerintahan suatu negara. Pada umumnya sistem pemerintahan yang berlaku di negara-negara maju maupun berkembang yaitu sistem pemerintahan Parlementer atau Presidentiil. Sistem Pemeritahan Parlementer lebih condong kearah Legislatif Heavy artinya DPR menjadi super bodi karena mempunyai fungsi mengangkat dan memberhentikan kepala pemerintahan, atau “Perdana Menteri”. Dalam sistem Pemerintahan Parlementer fungsi Kepala Negara disebut dengan Jabatan Presiden dan kepala pemerintahan disebut dengan Jabatan Perdana Menteri. Sedangkan sistem “Presidentiil” fungsi Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan dirangkap oleh Presiden. Dalam sistem ini kedudukan legislatif dan eksekutif sama kuatnya, artinya keduanya tidak dapat saling menjatuhkan sehingga terjadi “Check and Balances Power”.         

 Di Indonesia kedua sistem pemerintahan tersebut diatas dipraktekkan dalam penyelenggaraan pemerintahan ketika pertama kali Undang-Undang Dasar 1945 diterapkan, menggunakan sistem Pemerintahan Parlementer. Pengangkatan pertama sebagai Kepala Pemerintahan adalah Perdana Menteri Syahrir. Walaupun Undang-Undang Dasar 1945 memiliki karakteristik sistem Pemerintahan Presidentiil. Sejak sistem parlementer berjalan, penyelenggaraan pemerintahan berlangsung tidak stabil. Dengan silang sengketa antar partai politik tersebut mengakibatkan Kabinet jatuh bangun dan rata-rata usia kabinet paling lama 1 (satu) setengah tahun sedang paling pendek berumur 6 (enam) bulan. Sesungguhnya posisi Legislatif Heavy, kesempatan baik bagi para wakil rakyat untuk memperjuangkan aspirasi rakyat dan kontrol berjalan efektif terhadap eksekutif. Akan tetapi karena pertikaian antar partai politik tersebut  menyebabkan ketidaknormalan penyelenggaraan pemerintahan. Setelah di keluarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, pada saat itu, Presiden Soekarno membubarkan “Dewan Konstituante” dan kembali ke Undang-Undang Dasar 1945. Sejak  itu Presiden Soekarno merangkap jabatan sebagai Kepala Pemerintahan dan juga Kepala Negara. Sistem pemerintahan presidential berlangsung pada tahun 1959 sampai dengan tahun 1966, Presiden Soekarno pernah diangkat sebagai “Presiden Seumur Hidup”. Peristiwa politik tersebut sebagai fenomena pergeseran dari Legislatif ke Eksekutif Heavy yang  berlangsung sampai dengan pasca peristiwa G.30S PKI. Pada tahun 1967 secara resmi Presiden Soekarno diganti oleh Mayor Jenderal Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Pergantian pemerintahan dari orde lama ke orde baru yang menarik untuk dikaji lebih mendalam adalah bahwa dengan berlakunya kembali Undang-Undang Dasar 1945, oleh Presiden Soeharto dengan Rezim orde barunya justru tetap memperkuat dalam memberlakukan Undang-Undang Dasar 1945. Bahkan keputusan politik yang sangat monumental adalah “tidak ada keinginan untuk merubah dan tidak ingin untuk mengubah dan serta akan melaksanakan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945, secara murni dan konsekuen”. Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 tersebut, orde baru melakukan konsolidasi kekuasaan, memperkuat melalui pilar-pilar kekuasaan yaitu Militer, Birokrasi dan Golongan Karya. Ketiga kekuatan politik menjadi sub ordinasi di bawah kekuasaan Soeharto. Ketiga pilar kekuasaan tersebut lambat laun secara penuh dapat dikendalikan. Kekuasaan eksekutif menjadi super bodi atau “Eksekutif Heavy”, berjalan mulus tanpa rintangan yang berarti. Pemberontakan yang memunculkan separatisme, gangguan demonstrasi dan tindakan radikal dari kalangan mahasiswa dan tokoh-tokoh pembangkang ditangani dengan pendekatan represif dan pendekatan security. Setiap pencalonan anggota legislatif yang dipilih maupun yang diangkat harus melalui Screening yang ketat. Sehingga praktis selama rezim orde baru posisi lembaga legislatif dijadikan sebagai etalase dan tukang stempel, bahkan yang lebih memprihatinkan di kalangan media cetak dan masyarakat menjuluki 5 (lima) D yaitu, Datang, Duduk, Diam, Dengkur dan Duit. Pemerintahan orde baru yang berkuasa selama 32 tahun merupakan kekuasaan yang paling lama dipegang oleh suatu rezim, mungkin kekuasaan yang terlama didunia setelah Fidel Castro di Kuba.         

Pada akhirnya dengan lemahnya kontrol dari legislatif (DPR) dan kontrol sosial juga lemah, maka kekuasaan yang absolut menyebabkan terjadinya “Abuse Of Power”. Aparat birokrasi yang melakukan korupsi, kolusi dan nepotisme memang tidak terkendali. Banyak kebijakan pemerintah yang tidak sesuai dengan yang dibutuhkan rakyatnya sehingga kebijakan yang keliru tersebut, terutama di bidang moneter, mengakibatkan terjadinya krisis moneter dan “Rezim Orde Baru” tumbang. Pada akhirnya setelah Soeharto mengundurkan diri dari Jabatan Presiden, pada saat itu langsung digantikan oleh wakilnya:         

B.J. Habibie. Siklus pemerintahan kembali berputar ketika era orde baru telah beralih ke era reformasi, terjadi pergeseran dari “Eksekutif Heavy” ke era “Legislatif Heavy”. Secara Yuridis Formal menunjukkan bahwa “Legislatif Heavy” tersebut, memiliki laqndasan yang kuat yaitu berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945. Adapun pasal dan beberapa ayat menjadi landasan bagi berkembangnya Legislatif Heavy ialah; pertama; Legislatif (DPR) mempunyai kewenangan mengusulkan pemberhentian Presiden/Wakil Presiden kepada MPR, terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi dst. (Pasal 7B) kedua; DPR mempunyai kekuasaan membentuk Undang-Undang (Pasal 20 ayat 3), ketiga; Didalam DPR menetapkan Rancangan Undang-Undang, tidak disahkan oleh Presiden Rancangan Undang-Undang tetap sah menjadi Undang-Undang dan wajib di Undangkan (Pasal 20 ayat 5), keempat; Setiap Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul Rancangan Undang-Undang (Pasal 21 ayat 1). Kewenangan yang disebutkan diatas merupakan kewenangan   baru dari hasil amandemen. Pasal tersebut sebelumnya tidak ada dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebelum di Amandemen. Kewenangan yang sangat strategis tersebut sebenarnya merupakan kesempatan baik jika digunakan fungsi legislatif  dalam membuat dan memperjuangkan kebijakan strategis yang lebih berorientasi pada kepentingan rakyat, terutama fungsi legislatif (DPR) pada pasal 20 ayat 5 dan pasal 21 ayat 1, akan tetapi kemampuan anggota DPR masih terbatas sehingga fungsi strategis tersebut belum bisa dijalankan. Dalam hal penggunaan pasal 7B UUD 1945 yang telah diamandemen, supaya terjadi keseimbangan dan stabilitas pemerintahan terjaga dengan baik, maka seharusnya pada pemilu tahun 2009 nanti,partai politik  pemenang  pemilu legislatif, juga meraih kemenangan pula sebagai Presiden dalam pemilihan Presiden tersebut. Jika yang menjadi Presiden bukan dari partai politik pemenang pemilu legislatif, maka pembentukan kabinet harus dengan koalisi beberapa partai politik dan pengalaman pada periode yang lalu pemerintahan yang dibentuk relatif “Lemah.” Sehingga kemungkinan pasal 7B tersebut dapat digunakan oleh kekuatan politik yang lebih besar. Apabila itu terjadi,pemerintahan yang baru dibentuk bisa dijatuhkan.Seperti diuraikan diatas mengenai kewenangan atau kekuasaan legislatif (DPR) di era reformasi berbeda dengan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum amandemen. Untuk itu posisi DPR saat ini bertambah kuat. Persoalannya adalah apakah  kewenangan yang strategis tersebut digunakan selama menjalankan tugas sebagai anggota legislatif (DPR). Untuk menjawab pertanyaan tersebut memerlukan data dan informasi yang cukup. Dalam makalah ini tidak dibahas secara detail dan rinci, tapi lebih bersifat umum, bahwa harus diakui kewenangan yang disebutkan diatas belum seluruhnya dijalankan.          

Fungsi lain dari DPR yang tidak kalah strategis adalah sebagai alat kontrol anggota legislatif (DPR) yaitu pertama; Fungsi legeslasi, fungsi ini adalah fungsi membuat Undang-Undang, dalam melaksanakan fungsi ini meskipun mekanisme penyusunan dan pembahasan melalui kelompok kerja atau panitia kerja namun secara individual setiap anggota Dewan sudah seharusnya memiliki kemampuan Legal Drafting, atau minimal memiliki pengetahuan tentang hukum dan tata cara penyusunan per Undang-Undangan. Anggota Dewan harus memiliki pengetahuan bidang teknis, dimana mereka memilih Komisi yang menjadi fokus artikulasi dan agregasinya. Agar supaya anggota Dewan mampu menjalankan fungsi legeslasi dengan baik, maka setiap anggota Dewan perlu dibantu oleh minimal 4 (empat) staf ahli, yaitu ahli Legal Draffting, ahli bidang teknis, analis kebijakan publik dan ahli bahasa. Kedua; fungsi penganggaran adalah fungsi kontrol anggaran di bidang anggaran belanja negara. Kewenangan dalam melaksanakan fungsi ini dibandingkan dengan legislatif pada zaman orde baru, fungsi penganggaran memiliki peranan yang strategis, karena melakukan pembahasan anggaran dengan pemerintah sampai pada satuan tiga dan harus memberikan penetapan persetujuan. Namun dalam perkembangannya fungsi ini menjadi alat “Negosiasi atau Bargaining” dengan pemerintah. Implikasi dari hasil Bergaining tersebut jika tidak terkendali menyebabkan terjadinya Abuse of Power. Kecenderungan saat ini alokasi anggaran baik APBN maupun APBD, menjadi tidak fokus kepada kebutuhan riil (nyata) sebagian besar rakyatnya. Seperti pembangunan “Infrastruktur” yang rusak, akhirnya kurang menjadi perhatian utama. Pada akhirnya rakyat tidak mendapatkan out come maupun impact dari hasil pembangunan. Ketiga; Fungsi pengawasan, fungsi ini merupakan fungsi strategis lainnya yaitu pengawasan yang dilakukan terhadap pelaksanaan pembangunan. Mekanisme fungsi ini dijalankan melalui berbagai alat kelengkapan DPR. Seperti melalui dengar pendapat yang dilakukan secara berkala dan incidental, kunjungan kerja pada saat reses, dan lain-lain.         

Adapun untuk kelancaran menjalankan fungsi-fungsi diatas, DPR memiliki alat kelengkapan kontrol yang disebut, hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat. Penggunaan hak-hak tersebut, DPR periode era reformasi lebih dinamis dalam menggunakan hak interpelasi dan hak angket. Pada zaman orde baru penggunaan hak-hak tersebut hampir tidak pernah digunakan.         

Dari penjelasan yang cukup panjang tersebut, dapat disimpulkan bahwa sesungguhnya peranan DPR saat ini sangat strategis dengan kewenangan yang jauh lebih kuat dibandingkan dengan DPR berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum di amandemen. Jadi posisi legislatif saat ini disamping memiliki posisi  yang kuat atau disebut “Legislatif Heavy” untuk itu tugas yang sedemikian berat menjadi anggota Dewan merupakan keniscayaan dan juga merupakan kondisi Sine Quanon bahwa lembaga legislatif tersebut harus didukung oleh anggota yang berkualitas. Kriteria anggota berkualitas antara lain yaitu;  seorang tokoh politik yang menguasi bidang keahlian yang menjadi fokus perhatiannya. Menjelang pemilu tahun 2009, menjadi pertanyaan kita yaitu sejauh mana pemilu yang sudah di desain dengan penetapan anggota terpilih berdasarkan suara terbanyak mampu menjaring anggota Dewan yang berkualitas tersebut.         

Keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang menjadi kejutan menjelang akhir tahun, sesungguhnya bagi partai politik  tidak begitu antusias dengan suara terbanyak. Karena hanya latah atau ikut-ikutan, dengan terpaksa susunan daftar calon legislatif ditetapkan dengan suara terbanyak. Meskipun berdasarkan suara terbanyak merupakan keputusan politik yang sangat fundamental, sebagai embrio menuju sistem Distrik. Namun sejauh mana kesiapan masyarakatnya, terhadap perubahan dari yang biasa memilih tanda gambar kemudian harus memilih orangnya         

Masa transisi berdasarkan suara terbanyak bagi calon terpilih, maka hanya caleg yang dikenal masyarakat yang kemungkinan akan di centrang/dipilih oleh masyarakat. Apakah orang yang terkenal itu berkualitas atau tidak berkualitas, masih menjadi tanda tanya besar. Artinya siapa caleg yang akan mendapatkan “suara terbanyak sulit diprediksi”. Jadi pada saatnya nanti situasinya akan Uncertanty atau Unpredicable. Tetapi  dimasa yang akan datang suatu keniscayaan partai politik akan mempersiapkan calegnya yang pasti layak jual.          

Namun sesungguhnya penentuan calon terpilih berdasarkan “suara terbanyak”, merupakan salah satu  cara untuk mengakhiri Hegemoni Oligarchi Elite Partai. Karena elite partai saat ini yang menguasai outoritas partai, sangat dimungkinkan tidak memiliki basis massa binaan yang tetap atau tokoh yang j tidak populis, karena ditengarai banyak elite politik dadakan yang sesungguhnya bukan politisi tapi pekerja partai. Sehingga ketika keputusan “suara terbanyak” ditetapkan oleh ” Mahkamah Konstitusi ” cukup membuat risih bagi kalangan anggota DPR. Sebab  lembaga legislatif yang seharusnya sebagai rumah rakyat, penyambung lidah rakyat dan penampung aspirasi rakyat, seyogyanya terdepan dalam melakukan perubahan keinginan rakyat.           

Oleh karena itu bagi caleg yang tidak bekerja keras mendatangi dan dekat dengan rakyat, sulit untuk mendapat suara terbanyak, meskipun duduk posisi nomor urut 1(satu). Jadi mengharap hasil pemilu tahun 2009 caleg yang berkualitas adalah sangat logis dan tidak utopis. Karena untuk mengisi lembaga legislatif yang terhormat dan  sebagai lembaga yang memiliki posisi “Legislatif Heavy”, memerlukan anggota yang profesional dan kompeten. Agar fungsi legislatif berjalan optimal dalam menjalankan kontrol terhadap lembaga eksekutif sehingga dapat menjalankan kebijakan yang benar.Dengan demikian tujuan pemerintah meningkatkan kesejahteraan rakyatnya  akan terwujud.i. 

Makalah ini sebagai referensi dalam dialog interaktif pada acara “serba-serbi pemilu” di Banyumas TV, tanggal 29 Desember 2009.

Penulis : DR. H. Bambang Istianto HP, S.Ip., M.Si Direktur Eksekutif LSM Sapulidi

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *